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组织机构代码与我国的法人及法人制度

时间:2012-01-13 11:22来源:www.chinafashion.net.cn 作者:代理注册公司网 字号:

一、法人制度是组织机构代码的工作基础

组织机构代码(以下简称代码)采用无含义代码方法,能够有效地维持代码作为法人唯一标识的稳定性,避免有关机构的法人性质变更所带来的代码标识的变动。但是,这并不是说法人制度对组织机构代码工作就没有直接的影响。代码制度是行政机关基于国家的法人制度所建立的实施宏观调控和微观管理的技术工具,代码与以法人为主要内容的各类组织机构形成严格的对应关系,一个代码对应一个法人或机构,法人种类、法人注册与登记管理制度等诸多方面的变化会直接对代码工作产生影响,法人制度是建立和完善组织机构代码工作的基础。

1、宪法、民法等主要法律对法人制度的规定,直接决定了代码信息库中的机构比例与数量

按照《民法通则》的规定,我国具有四类法人[1],即机关法人、事业单位法人、企业法人和社团法人。从当前的代码信息库来看,这四类法人占整个信息库总量的三分之二左右,其中企业法人占一半左右[2]。另外,尽管相关法律没有明确一些组织机构(如个体工商户等)的法人类型,但是为了管理方便,这些机构仍然被赋码并纳入代码信息库中。这些机构数量占总数的三分之一左右(如图1、2所示)。

组织机构代码与我国的法人及法人制度

图1、2000年我国组织机构的构成

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图2、2000年我国各类法人的比例

2、法人种类的划分决定代码数据库的信息项目

目前,代码数据库有48个字段,其中包括“机构类型”项目。该项目要求明确登记机构的法人(包括非法人)类型,如机关法人、事业单位法人、企业法人、社团法人等。机构法人类型的变更虽然不会导致代码标识的变化,但是却必须对代码数据库相关项目进行修改。

3、法人制度所规定的法人管理模式决定了代码信息库的建设机制

1986年开始实施的《民法通则》以及其他相关法律法规,明确规定了各类法人制度,制订了具体的登记注册流程及其管理机构。因此,从最终结果来看,我国法人机构实行分类登记注册制度,机关法人和事业法人由编制部门登记与管理,企业法人由工商部门登记设立,社团法人到民政部门登记注册。但是,就代码赋码来看,尽管《国家信息化领导小组关于电子政务建设的指导意见》(中办发[2002]17号)(以下简称“17号文件”)提出要建设以代码为唯一标识的全国法人单位基础信息库,但是代码目前尚未获得任何法律层次的许可。因此,从这个意义上讲,目前的法人制度已经确定了代码赋码工作“先注册后赋码”的格局——各类法人和非法人到代码管理部门登记赋码是在完成上述登记注册程序后的一个后续手续。毫无疑问,代码数据库必须以法人登记注册信息为基本依据。

4、法人分类信息是代码开展行业管理与应用的重要手段

代码本身虽然没有外在含义,但是代码元数据[3]所包含的不同项目却能够从不同方面标识法人的各种属性,从而为代码的特定应用提供有效手段。例如,就企业法人来看,代码元数据中所包含的“经济行业”可以作为一些经济主管部门加强特定行业管理的有效手段,而其中的“机构地址”也可以作为高新技术开发区、经济技术开发区的管理机关实施相关优惠政策、加强地方管理与服务的重要工具。

5、人们对法人性质的认识将直接决定代码信息内容及其项目

也就是说,代码元数据结构、数据元素内涵是随着人们对法人的认识而发生变化的,代码元数据其实就是法人属性的高度浓缩及简要表述。这点应该成为今后人们对代码登记表格进行修改的基本依据。

二、法人制度对组织机构代码工作的影响

法人制度对代码工作具有重要影响。结构完整、持续稳定的法人制度能够给代码工作提供有效的政策框架。从法制史来看,法人制度主要与商品经济和市场经济发展密切联系在一起,完善的法人制度是市场经济发展的重要内容,是平衡法主体之间民事关系的基本保障。因此,早在1986年4月第6届全国人民代表大会第4次会议就通过了《中华人民共和国民法通则》,并从1987年1月1日开始实施。《民法通则》规定了我国自然人与法人的主要民事关系,并将法人划分为企业、机关、事业、社会团体、联营等法人类型,为我国处理相应的民事法律关系提供了基本依据。但是,在过去20多年的时间里,恰恰是我国从计划经济向社会主义市场经济转型的关键时期,在这个过程当中,法主体的性质、类型与数量都已经并正在发生很大的变化,原有的规定在当前看来变得相对简单,难以面对当前复杂的形势需要,这些不仅给行政管理带来困境,也给组织机构代码工作产生不利影响。下面就结合代码工作来分析我国的法人及法人制度所面临的有关问题。

1、代码信息库与法人库等组织机构信息库在认识上存在着逻辑的不一致性

我国最初是通过“企业法人”来认识“法人”的,因此,很多人(包括不少从事电子政务的专家)自然而然地就将“中办发[2002]17号”文件所提出来的“法人单位信息库”等同于工商行政管理部门所登记注册的企业法人数据库。但是实际上,法人单位信息库、代码信息库、工商行政管理部门登记注册的企业基础信息库(如“经济户口”[4])之间不是一回事,三者在内容和范围上存在着较大的差别。工商行政管理部门登记注册的企业基础信息库不仅包括企业法人,也包括非法人企业,个体工商户等,有些地方(如浙江省[5])还将农村经济合作社看作企业并要求其到工商部门进行注册登记。而“17号文件”中所要求的建立法人信息库,从字面意思上来看,应该是包括民法通则所规定的以及后来的一些法律所认定的所有法人。但是,代码库所包含的组织机构则远不止全部法人或企业基础信息库,实际上可以看作是上述两者的集合,甚至更多。目前,代码库包含1300万个组织机构信息,比其他各类信息库都要多。代码库的海量数据是其优于其他各类组织机构信息库的重要体现。这也可以看作是“17号文件”要求建立以代码为唯一标识的全国法人单位基础信息库的主要原因。

但是,这里面就可能出现这样的问题。比如,法人单位基础信息库既然以代码为唯一标识,而代码库同样也以代码为唯一标识且其信息量相对最为全面,为什么就不直接以代码库作为“17号文件”的建设目标而另生出一个新的概念呢?目前,除了代码库和工商行政管理部门建立的相关信息库外,还有统计部门建立的“基本单位名录库”,如果再多出一个来(即使是一个新的说法),毫无疑问将造成更加混乱的局面。

2、我国的法人制度尚未建立成熟、完善的民事主体体系架构,影响代码库的系统稳定性

以法、德为代表的大陆法系国家,在法人分类问题上形成了一种相对比较稳定的、并得到多数国家认同的法人分类结构。该结构以《德国民法典》为代表,将法人在性质上区分为公、私法人两部分,然后将私法人划分为社团与财团,继而又将社团法人分为营利法人和公益法人[6](如图3所示[7])。这种划分能够从逻辑上将各类社会团体统一纳入其调整范围,因而具有比较强的应用价值。

组织机构代码与我国的法人及法人制度

图3、大陆法系国家的法人分类

从立法实践来看,我国的法律体系比较接近大陆法系。但是,在民事主体体系安排方面,《民法通则》却没有明确地采纳其分类结构,既没有区分私法人和公法人,更没有对私法人做财团法人和社团法人、或是公益法人和营利法人的划分。我国更多的是基于问题导向,根据部门管理需要采用企业、事业单位、社会团体、捐赠财产等法人的小归类法概念。于是,这种“以小帽子戴大脑袋”的方法自然会产生一系列的问题。比如,不区分公、私法人,就难以限制公法人进入私法领域、难以严格设定民事生活领域的准入规则,也就难以建立完善的市场经济法主体体系结构。再比如,没有财团法人,我们现在就不能有效地包容我国现有的一些机构类型,如基金会、寺庙、由捐赠财产所构成的其他各类组织[8]。

另外,具体地来看,《民法通则》所确立的非企业法人的“机关、事业单位、社会团体法人”,也与当前的社会发展现实存在很大的冲突。一方面,在立法初期,事业单位绝大多数是国家政府直属并代行国家行政权力的部分职能的单位,按照大陆法系,事业单位应该与机关一并纳入公法人领域。但是,后来“事业单位公营”这种一统天下的割据被打破,大量的民办、私办企业进入医疗、学校等原先的事业单位领域,于是便出现了公法人与私法人重叠的窘境。另一方面,从概念上讲,我国的社会团体相当于大陆法系的非营利法人,其中有些同“事业单位”一样,同属公益性质。因此,从逻辑上讲,这些公益性的社会团体应该同“民办非企业单位”中的私营性“事业单位”一起作为非营利性法人或公益法人统一归类,并根据各自的具体性质再进一步划分为社团法人或财团法人。于是,其问题也就出现了,那就是,这些在属性上没有共性关系的法主体在类别划分上却被归入了同一种类型[9]。

这些随意性及其缺陷在社会环境或人们的认识发生变化之后,就往往会带来组织机构的法人性质的变更,从而给代码管理工作增加困难。

3、代码游离于法人的注册登记过程之外

所有的法人虽然都由一部《民法通则》或(将来的)《民法典》来统一规范,但是在法人的注册登记过程中,由于登记管理职能分属不同的行政部门,因而不同的法人被赋予了不同的登记号码。虽然代码管理机关给不同的法人以唯一的组织机构代码,但是代码实际上是游离于法人的注册登记过程之外的,代码是代码管理机关在组织机构已经注册登记并被赋予法人资格之后而颁发给法人的一个标识。也就是说,代码没有融入法人的人格[10]形成过程。在这种情况下,代码也就难以顺利地进入各相关政府机关的针对各自法人的监督管理程序之中,从而造成法人的行政管理方面的分离或分割局面。

从具体的办理过程来看,目前各类法人的注册登记与组织机构的赋码经历的是两个不同的过程。代码信息的主要来源是办理代码证书的单位在申领证书时填写的申报表。因此,在代码申报表中,就有“批准文号或注册号”栏目。也就是说,代码信息的获取与各类法人的登记注册实际上是两条不同的路径,各类法人除了代码部门赋予的代码之外,还有个登记注册号码。由于代码年检与登记机关的年检也是走不同路径,所以,代码部门与登记机关所掌握的法人信息项目与具体内容自然就存在着不一致的情况。

4、法人制度对法人属性的界定对代码所赋予的组织机构的数量分类及其结构具有重要影响

《民法通则》关于法人概念的规定,只限于法人成员承担有限责任的社会组织才为法人,未承认由成员承担其他责任形式的组织在民法中的主体地位[11],从而使得一些能够纳入法人规范范畴的组织机构难以纳入相对比较严格规范的管制范围。其中最重要的就是如何赋予一些被称为“第三民事主体”或“非法人团体”的社会团体以法人属性。关于这点,法学界对此进行了非常多的讨论,就代码信息库的统计来看,具体表现为,在被赋予代码的机构中,三分之一以上(34%)是非法人、非自然人(如图1所示)。

三、代码管理体制对法人制度改革的要求

(一)信息社会赋予作为社会管理工具的代码以基础性、全局性地位

尽管代码游离于法人的注册登记过程之外,代码本身也没有得到任何法律的直接认可,同时在实际应用方面还面临着工商行政管理部门的企业基础信息库、统计部门的“基本单位名录库”等组织机构信息库在应用方面的激烈竞争,但是近些年来代码信息库仍然得到了日益广泛的应用。根据全国组织机构代码管理中心的调查,目前代码已经得到税务、统计、海关等十几个重要经济与社会管理部门与行业的应用,并被作为“17号文件”中的国家电子政务四大基础信息库之一的法人单位信息库的核心内容。为此,我们可以将代码的这种状况概括为“弱于注册登记、强于后台应用”。代码的这种巨大应用优势,根本原因在于其与信息化环境的天然一致性。具体表现在以下几个方面:

1、代码信息库包含最完备的机构类型

代码信息库不仅包含了作为重要民事主体的所有法人类型,还包含了法人分支机构、民办非企业单位、个体工商户、居民委员会、村民委员会等诸多第三民事主体,其信息比目前国内已有的其他各类机构信息库都要全面、其信息数量比哪个都要庞大。根据统计,目前代码数据库的信息容量已经达到1170万个组织机构,而企业只占其中的80%左右,另外“基本单位名录库”容量也只有500万个左右。系统全面的海量信息是实现网络资源共享、业务协同以及为全社会提供充分的公共信息服务的重要保障。

2、代码的“无含义性”适应信息化条件下的海量信息查询、处理与存储的需要

目前,我国法人登记机关在给机构赋码时大多采用类似于身份证的“有含义”编码方式,只有代码应用“无含义”编码方式。从技术上讲,“有含义”编码相对比较直观,与地域管理、行业管理关系比较密切,但是一旦机构性质、业务范围发生改变,其登记号码就得相应地发生变化,从而难以保持机构标识的唯一性。而无含义代码则能“屏蔽”这些变化,并确保代码的唯一性和终身不变性[12]。这些非常适合人们针对海量信息的持续处理、统计分析与长期保存的需要。

3、当前的代码赋码模式较好地适应了信息网络所要求的扁平化属性

一方面,信息技术具有比人类强大不知多少倍的并行计算能力;另一方面,网络技术也使得传统技术条件下可望而不可及的“信息集中”与“业务协同”成为可能,从而对传统管理理论所倡导的职能分工与业务协作的原则产带来了严峻挑战。“扁平化”是人们对信息网络的基本特性的简单概括,它要求人们减少信息传递的中间环节与阻力,确保信息的真实可靠性。

但是,目前国内法人登记机关大都还没有适应信息网络技术的“扁平化”特性的要求,仍然是沿用传统工作环境下的四级甚至是五级管理体制,并实行严格的属地化管理,数据主要在省级进行集中,没有建立全国性的并得到及时更新的数据中心。与此不同的是,全国代码管理系统经过多年的努力和探索,实现了全国代码机构的统一联网,赋码机构由原来的国家、省、地、县四级变成目前的国家和省两级,简化了代码赋码程序(如图4所示),形成了一个国家中心和46个省级分中心的扁平结构,解决了代码附带信息的时效性和准确性问题[13]。另外,从代码应用来看,基于全国中心的膨大代码信息库向各行各业提供跨领域、跨部门的综合的法人信息及各类非法人机构信息,为银行、税务、质量检查等诸多部门提供全面的信息服务(如图5所示)。

组织机构代码与我国的法人及法人制度

图4、代码的赋码模式

从以上分析可以看出,无论是从标识编码方式、法人机构的种类、网络结构及其覆盖水平还是组织工作体系安排来看,代码都比国内其他几个相关的法人信息库具有明显的优势,是国家开展电子政务、电子商务与社会信息化的一项基础设施。

组织机构代码与我国的法人及法人制度

图5、代码的应用过程示例图

(二)与代码和法人制度相关的政策建议

法人制度要真正有效地发挥作用,必须具备两个条件。一是法人制度本身能够真实地反映社会关系变化的本质,能够成为调整社会群体之间利益的基本规范。二是必须具有有效的行使工具以降低执法成本与行政成本。从前面分析可以看出,法人制度的这两个条件都与代码工作有关,因此,虽然从社会意义及其影响来看,作为行政管理与服务工具的代码与作为调整社会民事行为与关系的基础的法人制度不处于一个层次,但是,如果法人制度能够有效地应用信息网络技术的巨大优势、充分发挥代码工具的积极作用,法人制度在加强社会管理、提高政府行政效率方面就能够实现更高的效益,大大地降低制度成本。因此,下面结合代码工作与法人制度提出若干相关的政策建议。具体包括以下三个大的方面:

1、科学地规划《民法典》的法人架构,为代码工作提供规范、稳定的法人制度

很多年前,我国即开始了《民法典》的起草工作,由中国社会科学院法学所和中国人民大学等研究机构着手起草《民法典草案》。目前,理论界围绕如何评价《民法通则》以来的法人制度、如何构建未来的法人架构或体例正在展开热烈的讨论。从前面的分析我们可以看出,就代码工作来看,规范、稳定的法人制度能够为其提供相对高效的运行环境。从这个角度来讲,总结20年来我国改革开放的基本规律,从进一步完善社会主义市场经济体系和建立服务型政府的要求出发,根据大陆法系的一般法人结构[14]、整合和创新当前我国的法人分类,应该是我国未来《民法典》起草工作的基本思路。

2、根据法人的审查、登记、监督职能的划分,合理界定代码登记机关的作用

一般来说,法人设立的历史是从特许主义到许可主义,最后到准则主义,即从限制设立到自由设立乃至对设立行为的放任的历史[15],从实质审查向形式审查发展。但是,就我国法人制度来看,上述三种主义和两种审查都同时存在,例如对大多数的企业法人来说,主要是基于准则主义的形式审查;对于一些重要的行业企业如国有企业来说,则依据特许主义;等等。另外,我国对社会团体法人[16]的成立实行双重实质性审查,一是主管机关审查批准,二是登记机关核准登记;而且《社会团体登记管理条例》赋予登记机关以程序职能的同时还赋予其监督职能。然而,从制度设计原则来看,行使程序职能与行使监督职能的具体行政机关应该分立。因为前者的职能是服务,属于一般事务的履行,行使的形式是照章办事;而后者的职能是管理,属于权力权威的行使,行使的形式内容是裁量权。无论法律规定登记程序是实质审查的许可主义,还是形式审查的准则主义,登记机关所具有的审查职能应该只限于登记阶段,而成立后的社会团体的监督本应与登记机关不再发生关系。因此,监督职能理应从登记机关分离出去[17]。

从这个意义上讲,今后可以考虑改革法人登记与管理的方法,理顺法人的审查、登记、监督职能。特别是要将当前分散登记改为集中登记,成立类似于国家登记局的机构,将当前法人的双重登记(即不仅要到登记机关进行登记,还要到代码管理部门进行登记)改革为集中统一登记。而让目前的工商行政管理、民政、编制等部门集中于法人的监督管理职能,同时仍然保留行业管理部门的业务审查。

3、进一步完善非法人机构的登记工作

正如前面已经阐述过的那样,代码赋码与法人制度对法人属性的界定及其分类具有紧密的关系,但是,代码赋码单位与法人主体在总量上并不存在着严格的等同关系。代码作为一种全面掌握国家机构存在状况的基本工具,必须能够尽可能地将所有的机构都纳入其标识的范围,因此以代码做标识的机构不仅包含所有的法人总部,也包含所有的法人分支机构;不仅包含所有的法人,也应该包含所有的非自然人的非法人机构。实际上,著名的法国SIRENE名录库所登记的对象就包括具备法律资格的自然人和法人,具体的有:1、所有从事非受薪活动的自然人;2、所有依法登记、雇佣人员、纳税或接受公共转移的法人;3、所有国家机关和各级政府机关。另外,从国际惯例来看,作为代码赋码对象的机构也是包罗万象的。国际标准ISO6523《数据交换——机构标识法的结构》对“机构”是这样定义的[18]:机构是指“一种特殊的权利机构,在这个机构内,人们为了某种目的进行活动,或被派来从事某项活动”,具体包括以下若干类型:

(1)根据法律条款组成的法人组织。

(2)得到法律确认的组织或组织的活动,但不是法人组织。

(3)提供商品或劳务的非法人组织:包括合伙经营的企业;社会组织或其他非营利组织或个人等合伙投资、经营或管理的类似组织;个人经营者。

(4)政府机构。

目前,我国的代码登记机关的赋码对象除了包括企业法人、事业法人、机关法人、社会团体法人、以及法人型的民办非企业单位外,还包括许多的非法人机构。具体来说,这些非法人机构有:

(1)法人的延伸(如企业法人、机关法人的分支机构等);

(2)各类非法人型民办非企业单位(合伙型、个体型);

(3)部分两委(居民委员会、村民委员会);

(4)个体工商户;

(5)其他法律法规允许设立的机构(如基金会、宗教场所、外国常驻新闻机构律师事务所)等。

但是对照国外机构登记做法以及国际惯例,结合当前我国社会民事主体发展日益多样化的特点,从非法人机构登记来看,我国的代码赋码工作还存在着如下的问题:

(1)“两委”赋码工作严重滞后。根据《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》的规定,村民(居民)委员会是村民(居民)自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,其设立、撤消、范围(规模)调整,由乡(区)人民政府提出,村民(居民)会议同意后,报县(区)人民政府批准。因此,按照原则,“两委”机构都应该严格地纳入代码赋码管理范围,但是由于各种各样的因素,赋码情况并不理想。根据相关调查[19],四川省现有村民委员会5.5万个、居民委员会近万个,但是办理了代码证书的仅有1.5万个,还不到总数的30%[20]。

(2)个体工商户赋码比例偏低。根据湖南省岳阳市质量技术监督局的调查,目前全市办理了代码证书的个体工商户不及总量的6%。

(3)农村承包经营户、业主委员会尚没有纳入代码赋码范围。

从上述分析可以看出,国际上的“机构”不仅包括我们通常定义的法人,也包括我国民法通则中的被纳入“自然人”章节内容的农村承包经营户、个体工商户以及部分民办非企业单位等。另外,按照上述第二种类型的规定,即“得到法律确认的组织”,当前我国的业主委员会等一些新兴组织也应该纳入“机构”编码范围。因此,从今后的工作来看,非法人机构的赋码工作还必须进一步增加覆盖范围,只要国家制定了相应的法律法规、明确要求进行规范管理的组织机构,都应该对其赋码并纳入统一的代码信息库。也就是说,代码登记同样要遵循“依法登记、依法赋码”原则。

最后,考虑到《民法典》的制定与实施还要经历一个相对比较长的时期,在国家尚未赋予第三主体以法人资格[21]之前,代码登记工作可以考虑根据未来发展需要,率先将上述非法人主体区分为“第三民事主体”,并通过在一些重要部门的业务系统以及代码赋码机构的统计分析中的不断应用而加快其推广步伐。

实际上还有联营法人,但是目前这类法人的比例非常低,不足1%。有的学者认为,联营法人实际上是不成立的,完全可以被归入其他法人或机构范畴。

全国组织机构代码管理中心,《组织机构代码系统工程》,中国计量出版社,2003年12月版。

这里将能够完整地描述一个组织机构基本属性的信息表格作为代码元数据。不同的机构类型、不同的代码应用,需要不同的代码元数据,这些代码元数据构成代码元数据库。

根据有关材料的介绍,所谓经济户口管理是指工商行政管理机关以计算机网络管理为手段,以分级登记和属地管理的原则,依法对市场主体实施登记注册、监督检查、行政处罚等行政监督管理,并将监督管理的相关信息予以记录和管理的行为,是对市场主体实行上下联动监管的工商行政管理体制。

《浙江省农民专业合作社条例》并没有明文规定合作社属于企业法人,但是其中的规定间接地将其看作是企业法人并要求到工商部门登记注册取得法人资格《浙江省农民专业合作社条例》——该条例规定:“设立合作社,应当向县级以上工商行政管理部门申请登记,取得法人营业执照。”

(编辑:代理注册公司网)

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